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Anmerkungen zur qualifizierten elektronischen Signatur und zu deren Alternativen

Von Peter tom Suden

07.06.2009

Peter tom Suden

Peter tom Suden 
Peter tom Suden ist Steuerberater. Er praktiziert in Göttingen und arbeitet daneben an Lösungen zur Organisation des Rechnungswesens in Klein- und Mittelunternehmen sowie an Modellen zur Kanzleiorganisation in kleinen und mittelgroßen Steuerberaterkanzleien Von 1993 bis 2004 war er Mitglied des Vorstands der DATEV eG.

Die qualifizierte elektronische Signatur steht im Verdacht, sehr schwierig einzurichten, zu beherrschen und anzuwenden zu sein. Aus diesem Grunde hat die EU-Kommission einer großen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft den Auftrag erteilt, Vorschläge zu erarbeiten, die zu einer Änderung des Verfahrens führen können. Die Frage, ob die qualifizierte elektronische Signatur zu kompliziert ist, soll hier nicht beantwortet werden. Vielmehr geht es um die Frage, ob es Alternativen gibt, und welche Auswirkungen diese Alternativen nach ihrer Einführung haben würden. Der interessierte Anwender und Praktiker, sei er Steuerberater oder Unternehmer, erhält dazu einen kurzen Überblick. Bewusst wird auf eine technisch geprägte Diskussion verzichtet.

Die qualifizierte elektronische Signatur Kam Ende des Jahres 2008 ins Gerede. Da gab es den EU-Vorschlag, innerhalb Europas die Signaturverfahren völlig aufzuheben und neu zu gestalten. Anfang 2009 gab es eine Initiative der Niederlande, für binnenländischen Rechnungsaustausch auf die Signaturen völlig zu verzichten. Seit dem 1. Januar 2009 ist in Deutschland die Sammelrechnung im EDI-Verfahren durch Änderung des § 14 Absatz 3 UStG entfallen, dieses Verfahren verzichtet zukünftig auf elektronische Signaturen; Integrität und Authentizität müssen sich aus dem Verfahren selbst ergeben. Es wird vielfach diskutiert, ob das deutsche Verfahren gerade kleine und mittlere Unternehmen überfordert.

In Deutschland führt jede Diskussion um die qualifizierte elektronische Signatur innerhalb kürzester Zeit zu Fragen um den Erhalt des Vorsteuerabzugs. Handelsrechtliche Aspekte werden dabei ebenso vernachlässigt wie betriebswirtschaftliche Vorteile, die sich auch in kleinen und mittelgroßen Unternehmen aus einem strukturierten workflow ergeben. Ein durchgängiger Arbeitsfluss im Unternehmen ist nur möglich mit dem Einsatz elektronischer Dokumente. Diese Dokumente bedürfen eines hohen Beweiswertes und einer großen Vertraulichkeit. Beides müssen sie mitbringen.

Das in Deutschland umsatzsteuerlich vorgeschriebene Signatur-Verfahren geht zurück auf das deutsche Signaturgesetz, welches in seinen Ursprüngen den elektronischen Rechtsverkehr regelte und dabei die elektronische Unterschrift der eigenhändigen Unterschrift gleich stellte. Das deutsche Signaturgesetz schreibt die qualifizierte elektronische Signatur vor und bietet den Anwendern dabei gleichzeitig eine gesetzlich normierte, absolut vertrauenswürdige Signaturinfrastruktur. Zwischen dem Rechnungssteller und dem Rechnungsempfänger muss lediglich Übereinstimmung über die elektronische Abrechnung bestehen. Der Rechnungsempfänger darf auf jeden Fall auf Integrität und Authentizität einer qualifiziert elektronisch signierten Rechnung vertrauen. Genau hierin liegt der große Vorteil des deutschen Verfahrens. Mit wenig Aufwand können die Beteiligten elektronische Rechnungen austauschen. Der Rechnungssteller braucht Signiersoftware und eine sog. sichere Signaturerstellungseinheit (SmartCard und SmartCard-Leser), der Rechnungsempfänger braucht Verifikationssoftware und beide brauchen jeweils ein elektronisches Archiv. In Kurzform ist das die Beschreibung des deutschen Verfahrens.

Die Hauptnutzer der elektronische Abrechnung in Europa sind zurzeit Konzerne, die international operieren und sich deshalb mit sehr unterschiedlichen Regeln im Rechnungswesen auseinander setzen müssen. Sie sind es, die auf eine Veränderung der Regeln drängen um für sich wenigstens innerhalb Europas eine Vereinheitlichung oder Standardisierung von Verfahren zur Herbeiführung von Integrität und Authentizität im elektronischen Rechnungsaustausch zu erreichen. Sie sind es, deren Stimme in der Europäischen Kommission wahrgenommen wird; es sind nicht die kleinen und nicht die mittelgroßen Unternehmen, die diese Forderungen erheben. Deshalb darf davon ausgegangen werden, dass die derzeitigen Vorschläge zur Vereinheitlichung und Standardisierung elektronische Rechnungen in Europa vor allem großen Unternehmen dienen. Diese Vorschläge sehen vor, auf Signaturen zu verzichten, stattdessen andere "sichere Austauschverfahren" einzuführen und die Sicherheit des Belegs später nachzuprüfen. Dazu soll - anstelle der Signaturverfahren - eine Prüfinstanz gebildet werden, die die Verfahrenssicherheit "herbeiprüft"; die personelle Besetzung werden voraussichtlich die Finanzverwaltungen der europäischen Nationen besetzen sollen.

Das deutsche Verfahren wird von 16 weiteren Nationen in Europa genutzt. Es ist ein eingeführtes Verfahren, das sich durch seine hohe Standardisierung der gesetzlich normierten pubic-key-infrastructure (ein Anwender muss sich diesen Ausdruck nicht merken!) bewährt hat.

Natürlich gibt es zu jedem Verfahrenen Alternativen. Vielfach läuft die Diskussion auf den Wunsch hinaus, doch bitte die geringerwertige fortgeschrittene elektronische Signatur einzusetzen. Auch diese setzt PKI-Infrastruktur ein, verteilt also in einem Übermittlungsverfahren den öffentlichen Schlüssel des Rechnungsstellers an den Rechnungsempfänger. Es sind aber hier in jedem Einzelfall unterschiedliche bilaterale Absprachen zu treffen, die die Abrechnungsvereinbarung sichern und die die Integrität und Authentizität des Belegs herstellen. Würde man also die qualifizierte elektronische Signatur durch die fortgeschrittene elektronische Signatur ersetzen, so käme es notwendigerweise zu einer Vielzahl bilateraler Vereinbarungen schon im Vorfeld über den Austausch der sog. öffentlichen Schlüssel. Die Verfahren wären nicht einfacher, sondern um ein Vielfaches komplexer als das eingeführte Verfahren der qualifizierten elektronischen Signatur.

Einen völlig neuen und sehr interessanten Weg gingen die Niederlande. Für den inländischen Rechnungsaustausch bei rein inländischen Leistungen verzichteten sie ab 1. Januar 2009 auf jegliche elektronische Signatur bei elektronischen Rechnungen. Auch das Format der Rechnung ist völlig frei; ein einfaches Word-Dokument ist völlig ausreichend. Das verwundert nicht, wenn man die Struktur der niederländischen Finanzbehörde mit der föderalen Struktur der deutschen Finanzbehörden vergleicht. In einer Betriebsprüfung ist es für einen niederländischen Betriebsprüfer kein Problem, von Amsterdam nach Leeuwarden zu fahren und dort vor Ort einen Cross-Check vorzunehmen. In Deutschland ginge das nicht ohne tiefgreifende Änderungen in Verfahrensvorschriften des Handels-und Steuerrechts und vor allem nicht ohne Eingriff in die Regelung der Zuständigkeiten der Finanzbehörden. Trotzdem könnte dieser Weg eine gute Alternative sein, der vor allem im Bereich kleiner und mittelgroßer Unternehmen dazu führen würde, die Nutzung elektronische Rechnungen voranzubringen. Dabei sei darauf hingewiesen, dass die Niederlande bei grenzüberschreitender Abrechnung selbstverständlich signierte Rechnungen, und zwar nach den Signaturvorschriften des Heimatlandes, verlangen.

Eine für Deutschland mögliche Alternative bestünde darin, im Umsatzsteuergesetz einen Freibetrag zu schaffen, unterhalb dessen auf Signaturvorschriften verzichtet werden könnte. Würde beispielsweise ein Freibetrag von 1.000 € eingeführt, dann würden vermutlich  dauerhaft 80% der in Deutschland ausgetauschten elektronischen Rechnungen nicht mehr signiert werden müssen. Damit würde den Interessen von kleinen und mittelgroßen Unternehmen nach möglichst einfacher Rechnungsadministration auch bei elektronischen Rechnungen genüge getan. Was gegen diesen Vorschlag sprechen könnte, wäre die Angst der Finanzverwaltung vor der sogenannten Ameisenkriminalität. Natürlich wären die Rechnungen, die so ausgetauscht würden, nicht vor Manipulation geschützt. Änderungen am Rechnungsinhalt würden vermutlich nicht einmal bemerkt, sodass eine sehr große Grauzone entstehen könnte, die nur durch Intensivierung von Prüfungshandlungen in Grenzen gehalten werden könnte. Den Interessen großer Unternehmen würde dieser Vorschlag nicht dienen. Da die deutsche Wirtschaft aber zu 85% aus kleinen und mittelgroßen Unternehmen besteht, wäre hierin eine große Verwaltungsvereinfachung zu finden.

Eine weitere Alternative wäre die rechtliche und technische Freigabe der Sicherungsverfahren, selbstverständlich bei Aufrechterhaltung der Forderung nach Integrität und Authentizität. Die Änderung der Sammelrechnung macht es vor: dort wird auf Signaturen verzichtet und elektronischer Rechnungsaustausch unter der Bedingung von ungemindertem Beweiswert und höchstem Vertrauen erlaubt. Wie das herbeizuführen ist, bleibt den Beteiligten überlassen; vorgeschrieben wird das "interchange agreement" und das Vorhandensein einer Verfahrensdokumentation. Im Nachhinein wird das Verfahren geprüft. Wegen des hohen Freiheitsgrades der Prozessgestaltungen wäre diese Alternative zugleich mit einem hohen Komplexitätsgrad zur Einhaltung der genannten Bedingungen verbunden. Auch das wäre also keine Lösung für Klein- und Mittelunternehmen. Große Unternehmen hingegen könnten mit dieser Lösung vermutlich leben.

Keine Alternative ist sicherlich der Verzicht auf Sicherungsverfahren und die Freigabe elektronischen Rechnungsaustausches. Das würde zu einer unübersehbaren Zahl von Austauschverfahren ohne jede Normierung führen; eine Prüfbarkeit der Verfahren wär in angemessener Zeit nicht leistbar.

Das Verfahren der qualifizieren elektronischen Signatur bietet eine Reihe von Vorteilen. Innereuropäisch wird es derzeit von insgesamt 17 Nationen genutzt. Es bietet eine normierte Infrastruktur mit hoher Sicherheit. Die Ausstattungsanforderungen sind gering; der Ingangsetzungsaufwand im Unternehmen ist abhängig von der Menge der zu signierenden oder zu verifizierenden Rechnungen, den Ansprüchen an den Grad der Integration der Weiterverarbeitung, den Ausbildungs- und Trainingskosten der Mitarbeiter. Das Verfahren ist eingeführt, die Verstärkung der Nutzung elektronischer Rechnungen bedarf lediglich der Wissensvermittlung im Bereich der kleinen und mittelgroßen Unternehmen. Alle anderen Verfahren hätten gravierende Nachteile. Insbesondere der Richtlinienvorschlag, der auf den ersten Blick eine verlockende Vereinfachung darstellt, wird erst im Jahr 2013 abgestimmt. Bis dahin aber ist die IT bereits viel weiter entwickelt als heute. Gerade jetzt befindet sich die qualifizierte elektronische Signatur europaweit, außer in Deutschland, im Aufwind. Insbesondere die Nutzungszahlen in Skandinavien beweisen das. Auch Großunternehmen, die international operieren, wollen ihre Prozesse optimieren und an der derzeit geltenden Rechtslage ausrichten. Niemand würde also bis 2013 warten wollen. Die heute bestehende und sich bis dahin weiter entwickelnde Signaturkultur würde bei jeder Ankündigung einer Änderung der bestehenden Rechtslage eine Einschränkung erfahren; und das, obwohl das Verfahren eingespielt ist. Natürlich ist es wichtig, über Verbesserungen im Verfahren immer wieder zu diskutieren. Genauso wichtig ist es aber auch, Entwicklungen, die ersichtlich in die richtige Richtung zielen, sich weiter entwickeln zu lassen. Insofern ist der Änderungsvorschlag der Europäischen Kommission kontraproduktiv, denn er verführt die Unternehmen dazu, bis zu einer vermuteten Änderung der Regeln mit der Einführung elektronische Rechnungen abzuwarten. Die Änderung der Mehrwertsteuersystem-Richtlinie muss aber mit Einstimmigkeit erfolgen, und eine Einstimmigkeit des Europarats ist hier nicht absehbar. Es besteht damit die Gefahr, dass notwendige Investitionen in die Systeme und die Mitarbeiterausbildung besonders heute zunächst einmal zurückgestellt werden. Da die Einführung der elektronischen Rechnungen in kleinen und mittelgroßen Unternehmen keinen großen Aufwand bedeutet, wäre es aber besser, damit umgehend zu beginnen.

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